Главная Финансовое право Книги Фінансове право - Віхров О.П.

Фінансове право - Віхров О.П.

2. Організація та органи фінансового контролю

Ефективність фінансового контролю у вирішальній мірі залежить від правильної його організації та розподілу ролей, компетенції суб’єктів фінансового контролю. В цій справі уже існує значний досвід. Він переконує, що система органів, які здійснюють фінансовий контроль, аби діяти ефективно, не може будуватись довільно, аби як. Вона неминуче зумовлюється об’єктивними причинами і суспільними традиціями.

Фінансовий контроль є логічним продовженням і завершенням державного управління фінансами. Тому в країнах з розвинутими громадянським суспільством і ринковою економікою не придумують довільно яку б то не було систему органів фінансового контролю вона все одно виявилася б нежиттєздатною а застосовують до завдань фінансового контролю систему органів державного управління фінансами, яка уже склалася в країні давно. Ця система лише доповнюється окремими специфічними елементами і в загальних рисах має наступний вигляд: загальнодержавний фінансовий контроль; відомчий фінансовий контроль; аудит.

Функції державного фінансового контролю, як правило, розподіляються в них між вищими органами державної влади одночасно із закладами управління фінансовою та кредитногрошовою системою. Конкретні форми розподілу зумовлюються особливостями політичної системи держави. При цьому обов’язково враховується принцип розподілу та врівноваження влад.

На найвищому рівні державного фінансового контролю основні контролюючі функції покладаються на парламенти чи відповідні їх органи. Ними, як правило, створюються спеціальні комітети чи комісії з питань фінансів, бюджету, податків і інших питань фінансової політики, на які покладаються обов’язки контролю за дотриманням норм фінансового законодавства, за реалізацією фінансової політики органами виконавчої влади і головним інструментом її реалізації державним бюджетом. У федеративних державах парламент здійснює контроль і за дотриманням норм фінансового законодавства всіма членами федерації. Фінансовий контроль парламенту насамперед здійснюється в ході розгляду і затвердження проекту державного бюджету на черговий рік і звіту уряду про його виконання, а також в ході спеціальних парламентських слухань найпринциповніших, найгостріших і найскладніших питань фінансової політики держави, в ході обговорення і прийняття фінансового законодавства, в ряді інших випадків.

Оперативний державний фінансовий контроль здійснюють міністерство фінансів і інші державні органи, наділені функціями управління фінансами, а також спеціальні відомства державного фінансового контролю.

Наприклад, в США чинна система державного фінансового контролю інкорпорована в державноправову систему як необхідний елемент державного регулювання балансу повноважень законодавчої і виконавчої властей. Взаємодія двох віток державної влади в цій сфері здійснюється з допомогою як парламентського контролю за діяльністю міністерств і відомств, так і адміністративного й фінансового контролю президента за діяльністю його адміністрації.

Провідними фінансовими контролюючими органами США є Головне контрольнофінансове управління, що відноситься до гілки законодавчої влади, та Адміністративнобюджетне управління, що відноситься до складу адміністрації президента.

Головне контрольноревізійне управління США було створене майже 80 років тому як незалежний від федеральної адміністрації орган з метою контролю за правильністю й ефективністю використання бюджетних коштів виконавчими органами, включаючи й міністерство оборони. Закон США про Головне контрольнофінансове управління від 1974 р. значно розширив його повноваження. Тепер до його функцій відносяться, крім усіх попередніх, ще й аналіз федеральних програм за методом "затратирезультати".

Головне контрольноревізійне управління США має доступ практично до всіх фінансових документів міністерств і відомств. В його штаті біля п’яти тисяч співробітників, більшість з яких працює у Вашингтоні і значно менша частка їх зайняті в регіональних бюро та зарубіжних представництвах. За дорученням палат і комісій Конгресу США чи навіть окремих конгресменів Головне контрольноревізійне управління може здійснювати оцінку результативності державних програм і діяльності федеральних відомств; проводити спеціальні обстеження і перевірки обґрунтованості цін на продукцію; фінансовоекономічних аспектів контрактів міністерства оборони. Інспектори Головного контрольнофінансового управління перевіряють також діяльність ревізорів виконавчої влади. В окремих випадках перевірки здійснюються в координації із слідчими органами міністерства юстиції та іншими органами, наділеними відповідними повноваженнями.

У Франції виявлення і попередження бюджетнофінансових зловживань покладено на Рахункову палату одну з найстаріших державних установ країни. Тут Рахункова палата є по суті судовою адміністрацією. Законодавець відніс до її компетенції здійснення загального контролю за державними фінансами. Такого ж роду контроль в комунах, департаментах і регіонах за місцевими державними установами здійснюється регіональними рахунковими палатами, створеними у 1982 році. Рішення цих палат можуть бути оскаржені в Рахункову палату Франції.

Рахункова палата Франції контролює фінансову діяльність адміністративних інститутів, виявляє їх помилки і прорахунки, що завдають шкоди державним фінансам. Зокрема, вона перевіряє, як саме використовуються кредити, фонди і цінності, управління якими доручено державним службам та іншим офіційним юридичним особам, здійснює контроль за різноманітними установами в сфері соціального забезпечення, рахунками державних підприємств і їх філій, а також, в окремих випадках, за приватними юридичними особами з числа тих, що одержують фінансову допомогу держави.

Органами державного фінансового контролю у Франції є також Генеральна інспекція фінансів і Генеральна інспекція адміністрації. Перебуваючи в безпосередньому підпорядкуванні міністра економіки і фінансів. Генеральна інспекція фінансів виконує функції контролю на місцях за діяльністю служб міністерства економіки і фінансів. Вона контролює діяльність всіх призначених державою бухгалтерів та адміністративної бухгалтерії вторинних розпорядників кредитів, державних підприємств, а також тих недержавних органів і підприємств, що перебувають під фінансовим контролем держави. Ця ж установа організовує та здійснює дослідження економічних і фінансових проблем на замовлення державних міністерств і відомств, а також за власною ініціативою.

Функцією Генеральної інспекції адміністрації є здійснення вищого контролю за персоналом, службами, установами і органами, що перебувають в підпорядкуванні міністерства внутрішніх справ або під контролем префектів, навіть якщо вони підпадають під контроль ще якогось іншого державного інспектуючого органу. Інспектори Генеральної інспекції адміністрації можуть одержувати письмові доручення від прем’єрміністра, міністра внутрішніх справ та інших зацікавлених міністерств, що, таким чином, розширює їх компетенцію на персонал, служби, установи й органи, які перебувають в підпорядкуванні інших міністерств, крім міністерства внутрішніх справ.

У Великобританії функції контролюючого бюджетнофінансового органу, що виступає від імені парламенту, виконує Національне контрольноревізійне управління. Воно було створене у 1983 році у відповідності зі спеціальним законом замість департаменту з фінансів і ревізії, що існував до цього. Названий закон зміцнив загальнофінансову і оперативногосподарську незалежність цього органу від уряду і поставив генерального контролераревізора, що очолює його, у більш близькі стосунки з парламентом у порівнянні з попереднім часом. В даний час генеральний контролерревізор є посадовою особою палати общин.

Державний фінансовий контроль в Російській Федерації здійснюють Федеральні Збори і їх дві палати Державна дума і Рада Федерації. Вищим спеціальним органом державного фінансового контролю тут є Рахункова палата, яка у своїй діяльності підзвітна Федеральним зборам. Вона проводить експертизу федерального бюджету, федеральних позабюджетних фондів і законодавчих актів, контролює виконання державного бюджету та використання федеральної власності. Особливо слід підкреслити те, що Рахункова палата Російської Федерації в межах завдань, поставлених перед нею законодавцем, організаційно та функціонально незалежна.

Контрольні функції в галузі фінансів виконують також комітети й комісії, що утворюються Радою Федерації та Державною Думою в межах їх компетенції. Особлива роль серед них належить Комітету з бюджету, податків, банків і фінансів, що здійснює фінансовий контроль в цій галузі в цілому.

У відання Державної Ради Федеральних Зборів Російської Федерації переданий Контрольнобюджетний комітет, що існував раніше у складі Верховної Ради Російської Федерації, на підставі Закону Російської Федерації "Про основи бюджетного устрою і бюджетного процесу". Комітет діє як незалежний від адміністрації Президента і Уряду Російської Федерації орган. Крім експертноаналітичної роботи з фінансових питань, пов’язаних з доходами і видатками бюджетних коштів, до компетенції Контрольнобюджетного комітету відноситься також проведення фінансового контролю за: виконанням федерального бюджету; дотриманням законності і підвищенням ефективності витрачання державних коштів, що виділяються на фінансування бюджетних організацій, сфери матеріального виробництва, оборони і правоохоронних органів; формуванням доходів і видатків від зовнішньоекономічної діяльності; використанням позабюджетних фондів.

Контрольнобюджетний комітет при здійсненні своїх функцій уповноважений проводити фінансові ревізії, перевірки й обстеження в органах законодавчої і виконавчої влади, закладах, на підприємствах, в державних установах, що діють за рубежем; в інших організаціях, що обслуговують зовнішньоекономічні зв’язки і фінансуються з державного бюджету і в Центральному банку Російської Федерації з питань організації касового виконання федерального бюджету, регулювання грошовокредитних відносин і емісії. При цьому Контрольнобюджетний комітет взаємодіє з іншими комітетами і комісіями Федеральних Зборів Російської Федерації, з іншими контрольними органами, з правоохоронними органами, а з питань спільного відання Російської Федерації і її суб’єктів з їх органами влади.

Таким чином, досвід інших держав в організації державного фінансового контролю свідчить про те, що цьому аспекту державної фінансової діяльності приділяється особливо велика увага. Він розглядається державами як необхідний інструмент підтримання фінансовогосподарського порядку в ринкових умовах. Нашій вітчизняній практиці ще належить оволодіти багато чим з того, що вже випробувано цивілізованим світом в сфері державного фінансового контролю.

Система органів державного фінансового контролю в Україні перебуває на стадії формування. Хоч основні її елементи вже склалися і діють, вдосконалюючи свою внутрішню структуру та уточнюючи своє місце в загальнодержавній системі контролю взагалі. Як і в інших державах, фінансовий контроль в Україні здійснюється органами законодавчої влади, органами виконавчої влади, спеціальними органами державного фінансового контролю, а також недержавними спеціалізованими організаціями.

Верховна Рада України у відповідності зі статтею 85 Конституції України здійснює фінансовий контроль в ході розгляду проектів та затвердження Державного бюджету України і звітів про його виконання, на спеціальних парламентських слуханнях Кабінету Міністрів України, що іменуються "днями уряду", в ході експертиз та заслуховувань Програм діяльності уряду, обговорення і прийняття спеціального фінансового законодавства, у значній кількості інших форм.

Парламентський контроль за витрачанням державних фінансових ресурсів органами і установами виконавчої влади здійснюють також всі постійні комітети Верховної Ради України, кожен в своїй сфері. Крім того, у Верховній Раді України є два спеціалізовані комітети: Комітет з питань бюджету і Комітет з питань фінансів і банківської діяльності. Вони здійснюють безперервний парламентський контроль за станом і рухом державних фінансів.

Особливими контрольними повноваженнями наділена. Рахункова палата Верховної Ради України. Голова, перший заступник, заступник, головні контролери і секретар Рахункової палати обираються на сесії Верховної Ради України таємним голосуванням і вважаються обраними на сім років, якщо за це проголосувало більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Повноваження Рахункової палати поширюються на Верховну Раду України, органи виконавчої влади, Національний банк України, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна і інші органи держави, створені у відповідності з чинним законодавством України.

Рахункова палата має право контролювати місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, підприємства, банки, господарські товариства, спілки, асоціації, незалежно від форм власності, якщо вони одержують, перераховують, використовують кошти Державного бюджету України або мають частку державної власності у їх статутному фонді чи використовують об’єкти державної власності або управляють ними. В даному й інших випадках з метою уникнення повторень ми не подаємо розгорнутої характеристики компетенції та змісту діяльності тих органів державного фінансового контролю, чиї функції і компетенція уже викладені в § 2 глави 1 "Органи управління державними фінансами". В цій главі дана розгорнута характеристика лише тим органам контролю за державними фінансами, чия діяльність носить переважно або тільки контролюючий характер.

В процесі реалізації завдань, покладених на Рахункову палату, вона забезпечує дану систему контролю за виконанням бюджету і позабюджетних фондів, що передбачає організацію і здійснення оперативного контролю за виконанням бюджету поточного року.
Рахункова палата має право проведення комплексних ревізій і тематичних перевірок, аналізувати та з’ясовувати причини порушень бюджетної дисципліни, готувати на Верховну Раду України пропозиції по їх усуненню та вдосконаленню бюджетного законодавства. В межах регламенту Рахункової палати головні контролери керівники департаментів самостійно вирішують усі питання організації своєї діяльності і несуть повну відповідальність за результати своєї роботи.

Контрольні функції Президента України в сфері фінансової діяльності випливають з його статусу як глави держави і глави виконавчої влади в Україні. Президент України безпосередньо здійснює свої контрольні функції, наприклад коли він підписує закони України про регулювання фінансової діяльності. Водночас необхідно відзначити, що президентська вітка державного контролю за фінансами в Україні ще остаточно не сформувалась.

Зокрема, 20 липня 1995 року Президент України підписав Указ "Про Національний аудиторський комітет України". Він створений при Президенті України. Основне призначення цього комітету полягає в аналізі ефективності, економічності і правильності використання державних фінансових ресурсів. Комітет перевіряє головним чином рух бюджетних коштів на найвищому рівні Кабінету Міністрів України, окремих міністерств і відомств. В необхідних випадках контроль Національного аудиторського комітету України проводиться включно до первинних ланок бюджетних установ і закладів.

В організаційному плані Комітет складається з декількох функціонально незалежних один від одного департаментів. Зокрема, перший департамент Комітету створено на базі Контрольноревізійного управління Міністерства фінансів. Другим департаментом повинен стати департамент аналізу. До речі, нічого подібного в Україні до цього часу немає. Цей департамент покликаний займатись аналізом законів, постанов, міждержавних угод. Причому передбачено піддавати такому аналізу як уже прийняті нормативні акти, так і проекти законів і постанов. Наприклад, цей Департамент зобов’язаний зробити висновок про те, які наслідки потягне за собою укладення тих або інших міждержавних угод. Тобто, образно кажучи. Департамент аналізу є свого роду внутрішньою "фінансовою прокуратурою".

Ще одним структурним підрозділом Національного аудиторського комітету України є департамент аудиту і фінансових розслідувань. Він не має вертикальної структури. Його основне завдання проведення аудиторських перевірок всіх без виключення міністерств і відомств. Це особливо важливо для парламенту і глави держави у випадку, коли виникає питання про підтвердження правильності витрачання бюджетних коштів. Адже в цивілізованих державах завжди до документа Міністерства фінансів про витрачання бюджетних коштів обов’язково додається довідка Національного аудиторського комітету країни, що підтверджує правильність чи неправильність витрачання цих коштів. Крім того, в пакеті з цими документами, як правило, іде довідка про достовірність балансових рахунків міністерств і відомств.

Кабінет Міністрів України здійснює контроль за державними фінансами в ході: безпосередньої практичної реалізації фінансової політики України, державної політики в галузі ціноутворення і оплати праці, складання і виконання Державного бюджету України і звіту про його виконання, здійснення загальнодержавних і міждержавних економічних програм, створення і керівництва діяльністю різних фондів і т.д. Вся щоденна діяльність Кабінету Міністрів України нерозривно пов’язана з управлінням державними фінансами, а, значить і з контролем за їх найбільш раціональним витрачанням.

В межах своїх повноважень здійснюють відомчий, державний контролі за фінансами міністерства і відомства загальної компетенції з точки зору управління державними фінансовими ресурсами. Наприклад, Міністерство освіти України не рідше одного разу в рік перевіряє звіт університету про витрачання виділених йому на рік бюджетних ресурсів, а також зароблених університетом в ході своєї діяльності позабюджетних коштів.

На місцях фінансовий контроль здійснюється Верховною Радою і Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, іншими регіональними і місцевими органами самоврядування при розгляді проектів і затвердженні відповідних бюджетів і звітів про їх виконання, при внесенні в ці бюджети змін і корективів в ході їх виконання, при заслуховуванні інформацій і звітів голів постійних комісій про витрачання бюджетних ресурсів, керівників інших органів з питань фінансової діяльності.

Особлива роль в здійсненні державного фінансового контролю належить спеціалізованим органам державної виконавчої влади по управлінню фінансами, для яких сама фінансова діяльність є основною. Як уже відзначалося вище, ці органи створені спеціально для здійснення фінансового управління і складають собою внутрішньо єдину підсистему фінансово-кредитних органів.

Ця підсистема органів очолюється Міністерством фінансів України. До неї входять також Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові управління обласних. Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, фінансові відділи районних, районних в містах Києві і Севастополі державних адміністрацій. Вони діють на підставі відповідних Положень про них.

Міністерство фінансів України є центральним спеціалізованим органом державної виконавчої влади по управлінню фінансами, а значить і по контролю за рухом та витрачанням державних фінансових ресурсів. Воно здійснює контроль за виконанням державного бюджету, за дотриманням установами Національного банку і комерційних банків правил касового виконання державного бюджету по доходах. Крім цього, Міністерство фінансів України встановлює порядок ведення бухгалтерського обліку і складення звітності про виконання Державного і місцевих бюджетів, кошторисів витрат бюджетних установ, встановлює форми обліку і звітності з касового виконання бюджетів.

Міністерство фінансів України також здійснює контроль за випуском і обігом цінних паперів, веде загальний реєстр випуску цінних паперів в Україні, видає дозволи на здійснення діяльності по випуску і обігу цінних паперів. Міністерство фінансів контролює також зберігання і ефективність використання закріпленого за підприємствами, установами і організаціями державного майна.

Регіональні і місцеві фінансові органи контролюють використання коштів, виділених з вищестоящих бюджетів, ефективність використання коштів, виділених з позабюджетних фондів місцевих органів самоуправління, контролюють дотримання вимог законодавства про використання коштів, виділених на оплату праці, утримання легкових автомобілів і службові відрядження; перевіряють правильність проведення виплат і компенсацій за рахунок державного і місцевого бюджетів.

В системі Міністерства фінансів України є також спеціальні контрольні служби: Державне казначейство України і Державна контрольноревізійна служба в Україні.

Державна контрольноревізійна служба в Україні створена у відповідності із Законом України "Про державну контрольноревізійну службу в Україні" від 26 січня 1993 року і є системою органів державної виконавчої влади. Щоб уявити міру впливу її на державну фінансову систему, достатньо сказати, що в Україні в даний час в Контрольноревізійній службі працює біля 14 тис. чоловік, абсолютна більшість з яких біля 13700 чоловік здійснюють свою діяльність безпосередньо на місцях.

Державна контрольноревізійна служба в Україні складається з Головного контрольноревізійного управління і контрольноревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, містах Києві і Севастополі, контрольноревізійних відділень і груп в районах, містах і районах в містах. Державна Контрольноревізійна служба в Україні в своїй діяльності керується Конституцією України, Законом України "Про державну контрольноревізійну службу в Україні" і іншими законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Положенням про державну контрольноревізійну службу в Україні від 5 липня 1993 року та наказами міністра фінансів.

Головним завданням Контрольноревізійної служби в Україні є здійснення державного контролю за використанням коштів і матеріальних цінностей, їх зберіганням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які одержують кошти з бюджетів всіх рівнів чи державних валютних фондів.

Витрати на утримання Державної контрольноревізійної служби визначаються Кабінетом Міністрів України та фінансуються з Державного бюджету.

Головне управління Контрольноревізійної служби очолює заступник міністра фінансів начальник Головного управління Контрольноревізійної служби, який призначається Кабінетом Міністрів України на пропозицію міністра фінансів України.

Контрольноревізійне управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі очолюють начальники, які призначаються начальником Головного управління Контрольноревізійної служби за погодженням з урядом Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольскою міськими державними адміністраціями. Начальники контрольноревізійних відділень і груп в районах, містах і районах в містах призначаються начальниками вищестоящих територіальних органів державної контрольноревізійної служби за погодженням їх кандидатур з начальником Головного управління Контрольноревізійної служби.

З метою скоординованого розв’язання питань, віднесених законодавцем до компетенції Державної контрольноревізійної служби, обговорення найважливіших завдань її діяльності в Головному управлінні Державної контрольноревізійної служби утворюється колегія в складі начальника Головного управління (голова колегії), його заступників і інших керівників Державної контрольноревізійної служби. Члени колегії Державної контрольноревізійної служби затверджуються наказом міністра фінансів. Рішення колегії втілюються в життя, як правило, наказами начальника Головного управління Державної Контрольноревізійної служби.

Головне управління Державної контрольноревізійної служби, контрольноревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі є юридичними особами, мають самостійні кошториси, розрахункові та інші рахунки в банках, печатку із зображенням Державного гербу України і своїм найменуванням. Вони здійснюють головним чином наступні функції:

організовують роботу контрольноревізійних підрозділів в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі по проведенню ревізій і перевірок, обговорюють підсумки документальних ревізій і перевірок і у випадках, передбачених чинним законодавством, інформують про них органи законодавчої і виконавчої влади;

здійснюють ревізії і перевірки фінансової діяльності, стану зберігання коштів і матеріальних цінностей, достовірності обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах і інших органах державної виконавчої влади, в державних фондах, в бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які одержують кошти з Державного бюджету місцевих бюджетів або державних валютних фондів;

перевіряють правильність використання державних коштів на утримання місцевих органів державної виконавчої влади, установ і організацій, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок державного бюджету;

проводять ревізії і перевірки повноти оподаткування, правильності збереження і витрачання валютних коштів;

здійснюють контроль за усуненням недоліків і порушень виявлених попередніми ревізіями і перевірками;

розробляють інструктивні та інші нормативні акти про проведення ревізій і перевірок;

здійснюють методичне керівництво і контроль за діяльністю підпорядкованих контрольноревізійних підрозділів, узагальнюють досвід проведення ревізій і перевірок і розповсюджують його серед контрольноревізійних служб, розробляють пропозиції по вдосконаленню контролю.

Органи контрольноревізійної служби розглядають листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань. Звернення, в яких повідомляється про крадіжки, розтрати, недостачі, інші серйозні правопорушення, негайно передаються ними правоохоронним органам для оперативного прийняття рішень у відповідності з чинним законодавством.

Контрольноревізійні відділення і групи в районах, містах і районах в містах виконують в основному такі ж функції.

З метою успішного здійснення своїх функцій Головне контрольноревізійне управління України, контрольноревізійне управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольноревізійні відділення і групи в районах, містах і районах в містах наділені правом:

проводити ревізії і перевіряти в міністерствах, державних комітетах і інших органах державної виконавчої влади, державних фондах, на підприємствах, в установах і організаціях грошові і бухгалтерські документи, звіти, кошториси і інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів і матеріальних цінностей, здійснювати перевірку фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);

вільно входити в склади, сховища, виробничі й інші приміщення з метою їх обстеження і з’ясування питань, пов’язаних з ревізією чи перевіркою. Призупиняти на розрахункових та інших рахунках в банках та інших фінансово-кредитних установах операції у випадках, коли керівництво об’єкта ревізії чи перевірки перешкоджає працівнику державної контрольноревізійної служби виконувати свої обов’язки;

залучати на договірних началах кваліфікованих фахівців відповідних міністерств, державних комітетів, інших органів державної виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій для проведення контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольних запусків сировини і матеріалів у виробництво, контрольних аналізів сировини, матеріалів і готової продукції, інших перевірок з оплатою за рахунок спеціально передбачених на такі цілі коштів;

вимагати від керівників об’єктів ревізії чи перевірки проведення інвентаризації основних фондів, товарноматеріальних цінностей, грошових коштів і розрахунків, а в необхідних випадках опечатувати каси і касові приміщення, склади, архіви, а при виявленні підробок, інших зловживань вилучати необхідні документи на строк до завершення ревізії чи перевірки, складаючи при цьому акт вилучення і копії чи реєстри вилучених документів;

одержувати від Національного банку України і його установ, комерційних банків і інших кредитних установ необхідні відомості, копії документів, довідки про банківські операції і залишки коштів на рахунок об’єктів ревізії та перевірок, а від інших підприємств та організацій, в тому числі недержавної форми власності довідки і копії документів про операції і розрахунки з об’єктами, що ревізуються або перевіряються;

одержувати від службовців і матеріально відповідальних осіб об’єктів ревізій та перевірок письмові пояснення з питань, що виникають в ході ревізій і перевірок;

пред’являти посадовим особам і іншим службовцям об’єктів ревізій та перевірок вимоги про усунення виявлених порушень законодавства з питань зберігання і використання державної власності і фінансів, перераховувати до бюджету виявлені ревізіями чи перевірками приховані або занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про призупинення бюджетного фінансування і кредитування у випадках, коли одержані підприємством, установою чи організацією кошти і позики використовуються з порушенням чинного законодавства;

вилучати в дохід держави кошти, одержані міністерствами, відомствами, державними комітетами і фондами, підприємствами, установами і організаціями за незаконними угодами, без передбачених законом підстав і з порушенням чинного законодавства;

у випадках, передбачених законодавством, накладати на керівників та інших службовців підприємств, установ і організацій адміністративні стягнення;

застосовувати до підприємств, установ, організацій та інших суб’єктів підприємницької діяльності фінансові санкції, передбачені пунктом 7 статті 11 Закону України "Про державну податкову службу в Україні".

Державна контрольноревізійна служба в ході виконання покладених на неї функцій взаємодіє з центральними органами державної виконавчої влади і правоохоронними органами України, органами Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав.

Службовці Державної контрольноревізійної служби України є представниками органів державної виконавчої влади, їх законні вимоги обов’язкові для виконання службовцями об’єктів ревізій та перевірок.

Рішення Головного управління Контрольноревізійної служби України у питаннях його статутної діяльності, прийняті в рамках його компетенції, обов’язкові для виконання центральними і місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм їх власності.

Специфічний фінансовий контроль здійснюється також Українською державною страховою комерційною компанією, що є правонаступником Головного управління державного страхування України і його органів на місцях. Правління Укрдержстраху, Кримська автономна республіканська дирекція, обласні, Київська і Севастопольська міські дирекції, міські і районні відділення і філії забезпечують дотримання вимог нормативних актів України про страхування, розвиток страхових послуг, захист прав та інтересів учасників страхових відносин. Важливе місце в їх функціях займає попередній контроль, що здійснюється ними в процесі видачі ліцензій на страхову діяльність. За результатами поточного і наступного фінансового контролю вони вправі призупинити, обмежити чинність ліцензії чи відкликати її, здійснюють облік і контроль страхових, інвестиційних і комерційних операцій, що проводяться ними. Наприклад, вони перевіряють, чи правильно і своєчасно перераховуються на рахунки установ Укрдержстраху суми зборів з обов’язкового страхування пасажирів, здійснюють інші операції. Декретом Кабінету Міністрів про страхування від 10 травня 1993 року страхування передано недержавним страхувальним товариствам різних видів.

Важливе місце в системі органів державного фінансового контролю займає Національний банк України. Насамперед НБУ здійснює нагляд за діяльністю комерційних банків, їх відділень, філій, представництв по всій території України. Цей нагляд спрямований на забезпечення стабільності банківської системи, захист інтересів вкладників шляхом зменшення ризиків в діяльності комерційних банків. Зміст нагляду визначається повноваженнями, встановленими НБУ Законом України "Про банки і банківську діяльність".

Система нагляду НБУ спрямована на скорочення зовнішніх і внутрішніх банківських ризиків. До зовнішніх ризиків відноситься ризик ліквідності (нездатність банку забезпечити безперебійну оплату своїх зобов’язань перед клієнтами); валютний ризик (збитки від несприятливої зміни валютного курсу в умовах наявності відкритої валютної позиції); ризик облікового процента (збитки від зміни кредитної ставки, що встановлюється по кредитах НБУ за умови фіксованої кредитної ставки по наданих кредитах); ризик по цінних паперах (збитки від зміни курсу цінних паперів, що перебувають в портфелі банку).

В практиці роботи НБУ по нагляду основна увага приділяється зниженню ризику ліквідності. Валютний ризик незначний у зв’язку з обмеженням можливостей здійснення комерційними банками валютних операцій за власний рахунок. Також порівняно невеликий ризик по цінних паперах зумовлений поки що недостатнім розвитком фінансового ринку в Україні, а низький рівень ризику облікової ставки її встановленням НБУ на рівні, значно нижчому від рівня інфляції.

До внутрішніх ризиків відносяться "комерційні ризики", пов’язані з людським фактором (кваліфікація персоналу і ділові якості керівників, виконавська дисципліна, якість аудиту і т.д.), а також "операційнотехнічні ризики", що забезпечують внутрішню роботу банку: системи безпеки, бухгалтерського обліку, матеріальнотехнічних засобів і засобів зв’язку і т.д."

На пониження внутрішніх ризиків спрямовані процедури реєстрації банків, ліцензування, аудиторські перевірки, інспектування діяльності комерційного банку співробітниками НБУ.

Функцію нагляду здійснює Департамент банківського нагляду НБУ. Операції з нагляду виконують регіональні управління НБУ у відповідності з доведеною їм програмою, а також окремими завданнями Департаменту банківського нагляду.

Комерційні банки зобов’язані щомісячно надавати НБУ наступну звітну інформацію:

баланс з додатком розрахунку економічних нормативів;

звіт про кредитний портфель;

звіт про портфель цінних паперів;

звіт про валюту і валютні позиції;

звіт про ризик процентної ставки;

звіт про надання і погашення родичами і близькими кредитів банку.

Комерційний банк зобов’язаний також не пізніше п’яти днів після оформлення висновків місячної чи річної перевірки подати НБУ звіт про роботу зовнішнього аудиту, а на наступний день після оформлення відповідного кредитного договору звіт про "великі" кредити. Департамент банківського нагляду також вправі вимагати від комерційного банку надання будь-якої іншої інформації, необхідної для виконання його обов’язків, навіть якщо вона віднесена до банківської, службової або комерційної таємниці. Проте ця остання інформація не може бути оголошена без згоди комерційного банку. Робота у сфері банківського нагляду диференційована по трьох основних напрямках: загальний нагляд, інтенсивний нагляд і нагляд високого ступеня.

Загальний нагляд поширюється на банки, що працюють стабільно, фінансове благонадійні та дотримуються економічних нормативів, норм чинного законодавства і вказівок НБУ, мають добру ділову репутацію. Його здійснюють обласні установи Національного банку України.

Зміст загального нагляду полягає в контролі за дотриманням економічних нормативів та перевірках інших звітів, що подаються банками. Інформація про виявлені порушення подається Правлінню для прийняття відповідних рішень.

Інтенсивний нагляд поширюється на банки, які періодично порушують економічні нормативи, а також чинять інші незначні порушення і не характеризуються фінансовою стабільністю.

Нагляд високого ступеня застосовується по відношенню до банків, які систематично (два і більше разів у квартал) порушують економічні нормативи та допускають інші грубі порушення чи мають незадовільний фінансовий стан.

Приймаючи рішення про застосування інтенсивного нагляду і нагляду високого ступеня, Департамент банківського нагляду НБУ здійснює інспектування банків, їх відділень, філій, представництв, спрямоване на з’ясування причин порушень і недоліків в роботі банку. Інспектори НБУ перевіряють законність операцій, що здійснюються, діяльність внутрішнього і зовнішнього аудиту, стан обліку, достовірність звітів, установчих і інших документів. За підсумками інспектування керівництву банку направляється інформація, в якій зазначаються причини виявлених недоліків, оцінюється фінансовий стан банку, його можливості і шляхи виходу із складної ситуації. Вимоги НБУ обов’язкові для виконання.

На основі одержаної інформації про порушення в діяльності комерційних банків Національний банк України організовує наради з керівництвом банків, на яких виявляються причини недоліків та виробляються заходи по їх усуненню. Про зміст заходів і строки їх реалізації керівництво банку інформується письмово.

Відповідний комерційний банк зобов’язаний у двохтижневий термін інформувати НБУ про вжиті заходи по реалізації одержаних приписів. При неприйнятті ним дієвих заходів Департамент банківського нагляду направляє відповідну інформацію голові ради банку. Якщо після цього становище комерційного банку не поліпшується. Національним банком України застосовуються санкції у відповідності із Законом України "Про банки і банківську діяльність", які передбачають: здійснення заходів фінансового оздоровлення; призначення тимчасової адміністрації по управлінню банком та період фінансового оздоровлення; стягнення грошового штрафу в розмірі доходу, одержаного внаслідок неправомірних дій комерційного банку; підвищення норм обов’язкових резервів; виключення комерційного банку з Державної книги реєстрації банків.

Тимчасову адміністрацію призначають при невиконанні приписів Національного банку, наданні недобросовісної інформації чи ненаданні передбаченої звітності, збитковій діяльності, виникненні інших загроз інтересам вкладників і кредиторів комерційного банку, протидії антимонопольним заходам з боку керівництва комерційного банку. Тимчасовий адміністратор призначається Правлінням НБУ. Він виконує обов’язки протягом визначеного строку у відповідності із затвердженою програмою в межах наданих йому повноважень і може здійснювати як постійний нагляд, так і безпосереднє управління поточними справами банку, не підмінюючи при цьому виконавчі органи комерційного банку.

Тимчасовий адміністратор наділений правом перевіряти канцелярську, касову, бухгалтерську, звітну та договірну документацію, матеріали правління, оціночної і ревізійної комісій банку. Він може бути присутнім на загальних зборах акціонерів банку, засіданнях правління, оціночної і ревізійної комісій. В присутності членів правління адміністратор може перевіряти касу, зберігання інших цінностей банку.

Тимчасовий адміністратор зобов’язаний інформувати Департамент банківського нагляду і правління комерційного банку, про дії, що суперечать статуту банку, чинному законодавству, рішенням Правління НБУ. Він також сповіщає про свою незгоду з діями посадових осіб банку по наданню позик, оцінці застави, що є забезпеченням кредиту. Але найголовнішим в його діяльності є пошук законних неконфліктних заходів, спрямованих на усунення порушень в діяльності комерційного банку та поліпшення його фінансового стану.

До обов’язків адміністратора належить забезпечення належної реалізації правовідносин, що стосуються зобов’язань банку. Зокрема, він повинен:

здійснювати контроль за тим, щоб загальна сума гарантій та поручительств відносно третіх осіб не перевищувала розміру, визначеного статутом комерційного банку чи встановленого Національним банком України;

перевіряти умови надання позик з метою попередження можливих порушень встановлених показників ліквідності, безресурсного надання кредитів та надання непередбачених пільг при кредитуванні, дотримання інших норм і традицій банківської практики;

брати участь в оцінці майна, що приймається в заставу, перевіряти дотримання інших умов забезпечення кредиту;

здійснювати контроль за прийняттям передбачених законодавством заходів по стягненню простроченої заборгованості, поверненням стягнення на майно клієнтівборжників та ін.

Повноваження тимчасового адміністратора припиняються по закінченню строку, встановленого НБУ, при достроковому поліпшенні фінансового становища банку, а також у випадку прийняття арбітражним судом до розгляду справи про припинення діяльності комерційного банку.

Національний банк України здійснює також контроль за дотриманням законодавства про валютне регулювання касових операцій комерційними банками.

Комерційні банки не мають контрольних повноважень по відношенню до своєї клієнтури в адміністративному порядку, їм лише доручається на основі нормативних актів контролювати дотримання підприємствами, установами і організаціями порядку ведення касових операцій і дотримання валютного законодавства. Порушення цих правил тягне за собою застосування фінансових санкцій у вигляді штрафів, що перераховуються до бюджету, у розмірі перевищення нормативів розрахункових операцій або наявності понадлімітного залишку готівки в касі. У всіх інших випадках комерційні банки здійснюють фінансовий контроль на цивільноправовій основі як сторона в договорі.

Окремі міністерства і відомства України здійснюють позавідомчий державний фінансовий контроль. Так, Державний комітет зв’язку та інформатизації України контролює дотримання правил поштових переказів і пересилки валютних цінностей через митний кордон України. Державна митна служба України здійснює контроль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України.

Має місце і відомчий фінансовий контроль. Це контроль міністерств, інших органів державного управління за діяльністю підвідомчих підприємств, установ, організацій. Його здійснюють функціонально самостійні структурні контрольноревізійні підрозділи (управління, відділи, групи) міністерств і відомств, підпорядковані безпосередньо керівникам цих органів. Робота контрольноревізійних підрозділів перебуває під постійним наглядом Міністерства фінансів України. Не рідше одного разу на рік міністерства та відомства інформують про стан контрольноревізійної роботи Кабінет Міністрів України.

Основними завданнями відомчого контролю є: контроль за виконанням державних завдань, економічним витрачанням матеріальних і фінансових ресурсів, зберіганням державної власності, правильністю постановки бухгалтерського обліку, станом контрольноревізійної роботи, боротьба з приписками, безгосподарністю, марнотратством та надмірностями.

Основними формами відомчого фінансового контролю є ревізії і перевірки. Ревізії і перевірки фінансовогосподарської діяльності призначаються в кожному окремому випадку керівником відповідного органу. Вони здійснюються в комерційних організаціях один раз на рік, в інших організаціях та установах один раз у два роки. При проведенні ревізій ревізори зобов’язані спиратися на трудові колективи, брати участь у виробленні пропозицій по усуненню виявлених порушень.

В рамках відомчого контролю здійснюється повсякденний, систематичний внутрішньогосподарський фінансовий контроль, тобто контроль, що здійснюється на конкретних підприємствах, в установах і організаціях їх керівниками та функціональними структурними підрозділами (бухгалтерією, фінансовим або фінансово-плановим відділом, відділами планування та нормування заробітної плати і т.д.).

Контрольні функції в даному випадку необхідна умова процесу повсякденної фінансовогосподарської діяльності. Найвідповідальніші функції у повсякденному фінансовому контролі належать головним (старшим) бухгалтерам підприємств, установ, організацій.

Згідно Положенню про головних (старших) бухгалтерів вони здійснюють бухгалтерський облік, перевірки, ревізії, контролюють, чи правильно оформляється прийомка і відпуск товарноматеріальних цінностей, витрачається фонд заробітної плати, встановлюються посадові оклади, дотримується штатна, фінансова і касова дисципліна, як проводиться інвентаризація грошових коштів, товарноматеріальних цінностей, основних фондів, розрахункових і платіжних зобов’язань, вилучення у встановлені терміни дебіторської та погашення кредиторської заборгованості, дотримання платіжної дисципліни, чи законно списуються з бухгалтерських балансів недостачі, дебіторські заборгованості та інші витрати.

Головний (старший) бухгалтер несе персональну відповідальність нарівні з керівником за зміст і правильність оформлення фінансових документів. Він наділений правом другого підпису документів, що є підставою зарахування на відповідний рахунок чи витрачання грошей та товарноматеріальних цінностей. Кредитні і розрахункові обов’язки без підпису головного (старшого) бухгалтера недійсні. Головний (старший) бухгалтер не має права приймати до виконання та оформлення документи по операціях, що суперечать чинному законодавству. У випадку одержання такого документу головний (старший) бухгалтер зобов’язаний у письмовий формі звернути увагу керівника на його незаконність і тільки після повторного письмового розпорядження керівника виконати його.

В такому випадку всю повноту відповідальності за скоєні дії несе керівник одноособово. Про таке своє рішення він зобов’язаний терміново повідомити керівника вищестоящого органу. У випадку з’ясування незаконних дій посадових осіб (приписки, використання коштів не за призначенням тощо) головний бухгалтер зобов’язаний доповісти про це керівникові підприємства, установи, організації.

Глибокі якісні перетворення у відносинах власності в Україні, поява і розвиток господарюючих структур, заснованих на недержавній формі власності, спричинили необхідність появи адекватних органів фінансового контролю. Це, з одного боку, неодмінна умова успішного функціонування самих цих господарюючих суб’єктів, з іншого це відповідає в силу ряду причин принципового характеру також інтересам держави. Все це зумовило появу в Україні аудиторського фінансового контролю. Застосування аудиторської форми контролю дозволяє поєднувати інтереси держави і недержавних господарюючих суб’єктів без затрат бюджетних коштів на контрольну діяльність, що в умовах постійного дефіциту державних фінансових ресурсів також надзвичайно важливо.

Закон України "Про аудиторську діяльність" було прийнято Верховною Радою України 22 квітня 1993 року, і він продовжує діяти без істотних поправок до нього та змін по даний час. В цьому законі аудит визначено законодавцем як перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансовогосподарської діяльності суб’єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам.

Аудит здійснюється незалежними особами (аудиторами), аудиторськими фірмами, які уповноважені суб’єктами господарювання на його проведення. Аудит може проводитись з ініціативи господарюючих суб’єктів, а також у випадках, передбачених чинним законодавством (обов’язковий аудит). Затрати на проведення аудиту відносяться на собівартість товару (продукції, послуг).

Аудиторська діяльність включає в себе організаційне та методичне забезпечення аудиту, практичне виконання аудиторських перевірок (аудит) і надання інших аудиторських послуг. Аудиторські послуги можуть надаватися у формі аудиторських перевірок (аудиту) і пов’язаних з ним експертиз, консультацій з питань бухгалтерського звіту, звітності, оподаткування, аналізу фінансовогосподарської діяльності та інших видів економікоправового забезпечення підприємницької діяльності фізичних і юридичних осіб. Прибуток (дохід) від аудиторської діяльності оподатковується відповідно до чинного законодавства.

Більшість аудиторів України об’єднані в аудиторські фірми. Аудиторська фірма це організація, яка має ліцензію на право здійснення аудиторської діяльності на території України і займається виключно наданням аудиторських послуг. Аудиторські фірми можуть створюватися на основі будь-яких форм власності.

Аудиторські фірми представляють аудиторські висновки та інші офіційні документи. Аудиторський висновок це офіційний документ, засвідчений підписом та печаткою аудитора (аудиторської фірми), який складається у встановленому порядку за наслідками проведення аудиту і містить в собі висновок стосовно достовірності звітності, повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам бухгалтерського обліку фінансовогосподарської діяльності.

Законодавець передбачив випадки, коли аудит обов’язковий для:

підтвердження достовірності та повноти річного балансу і звітності комерційних банків, фондів, бірж, компаній, підприємств, кооперативів, товариств та інших господарюючих суб’єктів незалежно від форми власності та виду діяльності, звітність яких офіційно оприлюднюється, за винятком установ та організацій, що повністю утримуються за рахунок державного бюджету і не займаються підприємницькою діяльністю. Обов’язкова аудиторська перевірка річного балансу і звітності господарюючих суб’єктів з річним господарським оборотом менш як двісті п’ятдесят неоподатковуваних мінімумів проводиться один раз на три роки;

перевірки фінансового стану засновників комерційних банків, підприємств з іноземними інвестиціями, акціонерних товариств, холдінгових компаній, інвестиційних фондів, довірчих товариств та інших фінансових посередників;

емітентів цінних паперів;

державних підприємств при здачі в оренду цілісних майнових комплексів, приватизації, корпоратизації та інших змінах форми власності;

порушення питання про визнання неплатоспроможним або банкрутом.

Проведення аудиту є обов’язковим також в інших випадках, передбачених законами України.

Всі господарюючі суб’єкти, для яких законодавством встановлено обов’язкове проведення аудиту, зобов’язані до 1 грудня поточного року повідомити відповідним податковим інспекціям про укладення угоди на аудиторську перевірку.

Крім того, господарюючі суб’єкти, перераховані в першій групі суб’єктів, для яких проведення аудиту обов’язкове, зобов’язані подати аудиторський висновок та інші документи публічної бухгалтерської звітності у відповідну податкову адміністрацію України протягом дев’яти місяців року, наступного за звітним. Подання аудиторського висновку у відповідну податкову адміністрацію здійснюється не пізніше десяти днів після закінчення аудиторської перевірки. У випадку неподання або невчасного подання аудиторського висновку відповідним податковим адміністраціям з вини господарюючого суб’єкта до нього застосовуються адміністративні штрафи та інші фінансові санкції згідно з чинним законодавством України.

Публічна бухгалтерська звітність у всіх інших випадках повинна бути перевірена аудитором (аудиторською фірмою) і може оприлюднюватись протягом року, наступного за звітним. При цьому відповідальність за дотримання порядку ведення бухгалтерського обліку, визначеного законодавством України, своєчасне і повне надання бухгалтерської звітності користувачам і аудиторам покладається на керівника господарюючого суб’єкта.

Аудиторські перевірки не виключають здійснення державними податковими адміністраціями контролю за дотриманням податкового законодавства і виконання контрольних функцій іншими суб’єктами, уповаженими на це законами України.

Всю повсякденну роботу аудиторських фірм і окремих аудиторів в Україні контролює Аудиторська палата України. Вона створюється і функціонує як незалежний, самостійний орган на засадах самоврядування. Повноваження Аудиторської палати України визначаються Законом України "Про аудиторську діяльність" та Статутом Аудиторської палати України. Аудиторська палата України здійснює сертифікацію і ліцензування суб’єктів, що мають намір займатися аудиторською діяльністю, затверджує програми підготовки аудиторів, норми і стандарти аудиту, веде Реєстр аудиторських фірм та аудиторів, які одноособово надають аудиторські послуги.

Організація діяльності Аудиторської палати України принципово відрізняється від організації діяльності інших контролюючих фінансових органів. Так, якщо для всіх інших контролюючих фінансових органів їх діяльність однозначно і чітко здійснюється лише на підставі приписів держави, то в Аудиторській палаті України вона самоорганізується на принципах демократизму і доцільності.