Главная Финансы Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями - Федосов В., Опарін В.

3. РЕСТРУКТУРИЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО ГОСПОДАРСТВА

Державне фінансове господарство відіграє надзвичайно важливу роль у суспільстві. З одного боку, це господарство забезпечує функціонування інститутів держави і реалізацію її суспільних функцій. З іншого, функціонуючи в межах єдиної фінансової системи, воно забезпечує збалансування індивідуальних, корпоративних і суспільних інтересів. Якщо фінансовий ринок являє собою забезпечуючу сферу фінансової системи, то сфера державних фінансів є насамперед регулюючим механізмом, що врівноважує потреби і можливості окремих суб’єктів. Державне фінансове господарство надзвичайно складне і розгалужене. Будь-які кардинальні зміни в ньому суттєво, а іноді й докорінно змінюють баланс суспільних інтересів. Тому стосовно реструктуризації системи державних фінансів слід дотримуватись еволюційних засад поступового і поетапного реформування на основі чітко визначеної еконо-мічної доктрини і фінансової стратегії розвитку.

Функціонування держави та реалізація нею своїх функцій пов’язані з усуспільненням певної частини виробленого національного продукту. Процеси мобілізації та використання цієї частини відображають такі поняття, як «державні фінанси», «державне господарювання» та «державне фінансове господарство». Досліджуючи підходи світової фінансової науки до них, В. Л. Андрущенко зазначає, що поняття «державні фінанси» і «державне господарювання» розглядаються нею або як цілком ідентичні, або з деякою семантичною різницею*1. Такий підхід випливає із провідної на даний час теорії у сфері держав­них фінансів — теорії суспільного товару (благ, послуг). Во-на ґрунтується на ідеї, що держава не відбирає частини доходів у своїх громадян і не поглинає їх самостійно. Вона повертає суспільству централізовану частину національного продукту у вигляді суспільних послуг і товарів, що надаються як через державний сектор, так і за допомогою оплати державою благ, які надаються громадянам приватним сектором. Досліджуючи проблеми фінансів у перехідній економіці, автори книги «Державні фінанси» посилаються на висловлювання М. Тетчер, яка зазначала, що «правильна економічна політика вирішальною мірою залежить від правильності оцінки того, які види діяльності належать державі, а які людям»*2. Співвідношення між поняттями «державні фінанси» і «державне фінансове господарство» полягає у тому, що останнє не включає фінансів державного сектору економіки, тобто охоплює бюджет держави, фонди цільового призначення і державний кредит.

*1: {Андрущенко В. Л. Фінансова думка Заходу в ХХ столітті: (Теоретична концептуалізація і наукова проблематика державних фінансів). — Львів: Каменяр, 2000. — C. 79.}

*2: {Державні фінанси: Теорія і практика перехідного періоду в Центральній Європі / Пер. з англ. — К.: Основи, 1998. — С. 18.}

Теорія суспільного товару є ключем до розуміння сутності державного господарювання і функціонування державного фінансового господарства. При цьому все ж певна різниця між цими поняттями існує. Насамперед державне господарювання дещо ширше за змістом поняття, оскільки характеризує методи господарської діяльності держави, тоді як державне фінансове господарство — методи мобілізації державних доходів і здійснення державних видатків. Його реструктуризація — це не тільки зміна пропорцій між окремими складовими державних фінансів та всередині окремих ланок, а й удосконалення механізмів фінансової діяльності держави, що становить основу державного господарювання.

Реструктуризація державного фінансового господарства у процесі ринкової трансформації економіки являє собою дуже складний і багатовекторний процес, що здійснюється за такими основними напрямами:

Зміна пропорцій між централізованими (державним фінансовим господарством) і децентралізованими (фінансами державного сектору) державними фінансами. У зв’язку з роздержавленням і приватизацією державний сектор економіки значно скорочується. При цьому державні підприємства переходять на ті самі принципи організації фінансів, що й акціонер­ні та приватні. Як наслідок, істотно скорочується фінансова діяльність держави в реальному секторі економіки, відбувається чітке розмежування державного фінансового господарства і фінансів державного сектору економіки.

Реструктуризація всередині державного фінансового господарства, що виявляється в розмежуванні сфер функціонування бюджету і цільових фондів. Витрати загальносуспільного характеру, спрямовані на реалізацію функцій держави, фінансуються з бюджету, а витрати цільового характеру — з фондів цільового призначення.

Вироблення напрямів і принципів фіскальної політики держави, визначення основ політики у сфері бюджету й опо-даткування. Оптимізація рівня бюджетної централізації національного продукту, забезпечення ефективності оподаткування і бюджетних асигнувань.

Докорінні перетворення в структурі й засадах функціонування бюджетної системи через дедалі більшу її децентралізацію з чітким розмежуванням доходів і видатків між бюджетами, виходячи з чіткого розмежування функцій держави між центральними, регіональними і місцевими рівнями влади.

Реформування системи і методів формування дохідної бази бюджетів і фінансування видатків, установлення реальних джерел фінансування бюджетного дефіциту.

Розроблення засад і механізмів реалізації горизонтального і вертикального фінансового вирівнювання, удосконалення міжбюджетних взаємовідносин.

Вироблення концептуальних основ боргової політики держави, методів внутрішнього і зовнішнього запозичення й управління державним боргом.

3.1. Реформування бюджетної системи

Ключовим напрямом у реструктуризації державного фінансового господарства є реформування бюджетної системи. Воно передбачає:

трансформацію ролі і місця бюджету у фінансовій та економічній системах держави;

удосконалення складу доходів і видатків бюджету, оптимізацію їх структури, перехід на нові методи і форми мобілізації доходів та фінансування видатків;

мінімізацію розмірів бюджетного дефіциту й оптимізацію джерел його фінансування;

модернізацію бюджетної системи на основі нових принципів її побудови, реформу міжбюджетних взаємовідносин;

підвищення рівня бюджетного менеджменту, упорядкування бюджетного процесу, упровадження сучасних бюджетних технологій.

На відміну від фінансів підприємств, що загалом уже функціонують на ринкових засадах, трансформація у сфері державного фінансового господарства, у тому числі реформування бюджетної системи, по суті, тільки починається і має характер дуже повільних перетворень. І хоча це, як зазначено вище, об’єктивне явище, а в цілому за роки незалежності зроблено доволі багато, бюджетні реформи все ж відстають від вимог часу. Проаналізуємо їх за виділеними напрямами.

3.1.1. Трансформація ролі бюджету у фінансовій та економічній системі

Як було показано раніше, в умовах адміністративної системи бюджет був не просто основною і провідною ланкою фінансової системи, що забезпечувала ресурсами функціонування і розвиток економіки. Це була домінуюча структура, без якої не могли нормально функціонувати інші ланки фінансової системи. Тут зосереджувалася основна маса доходів — у бюджеті централізувалося більш як 50 % ВНП і до 75 % національного доходу. Без асигнувань із бюджету переважна частина підприємств не могла забезпечити фінансування свого розвитку. Життєдіяльність громадян і зовсім була неможлива без участі бюджету у фінансуванні соціально-культурної сфери, будівництва житла, дотування житлово-комунального господарства і т. п.

Природно, що ринкова трансформація економічної системи не могла не торкнуться питання про роль і місце бюджету держави. Проте, розглядаючи це питання, слід враховувати, що роль бюджету перебуває в прямій залежності не тільки від типу економіки, а й від виду фінансової моделі суспільства, котра, у свою чергу, тісно пов’язана з рівнем державної централізації національного продукту у бюджеті і цільових фондах. Аналізуючи світову фінансову статистику, можна побачити, що існують значні відмінності в рівнях державної централізації національного продукту, що визначається відношенням податків до ВВП (табл. 16).

Таблиця 16

Рівень податкової централізації ВвП деяких країн світу *

< p>* Revenue statistics 1965—1999. OECD Publications. 2000.

? Дані за 1991 р.

Як видно з наведених даних, ситуація в країнах із розвиненою ринковою економікою досить стабільна. У жодній із наведених у таблиці країн істотних змін у рівні державної централізації ВВП не відбувалося. У Туреччині, що належить до економік, які розвиваються, спостерігалося досить істотне збільшення цього рівня — з 15,4 % у 1985 р. до 28,7 % у 1998 р. В одній з найбільш прогресуючих країн із перехідною економікою — Польщі — відзначалось коливання частки податків у ВВП, але на більш високому рівні — з 37,2 % у 1991 р. до 39,8 % у 1996 р. і до 37,9 % у 1998 р. В Україні ці показники характеризуються, як і багато інших, нестабільністю: у 1991 р. — 23,1 %, у 1995 р. — 33,2 %, у 2001 р. — 26,9 % (ці показники розраховані нами як відношення податкових доходів бюджету і внесків у бюджетні та позабюджетні цільові фонди (цільові податки) до обсягу ВВП).

Аналіз рівня державної централізації ВВП дає підстави для виділення трьох типів фінансових моделей. Безумовно, таке виділення певною мірою є умовним, але воно дає змогу аналізувати характер фінансової політики, що проводиться державою, з позицій ролі й місця бюджету і централізованих фондів у фінансовій та економічній системах. Виходячи з проведеного аналізу можна виділити три типи моделей:

американську;

західноєвропейську;

скандинавську.

Для американської моделі характерним є мінімізація державної централізації національного продукту — 25—30 %. Державне втручання в економіку і соціальні видатки бюджету обмежені мінімально необхідним рівнем. При цьому слід враховувати, що США мають потужні збройні сили, а отже, і високий рівень військових витрат. Соціальна політика, котра, у першу чергу визначає тип фінансової моделі, ґрунтується на наданні допомоги і підтримки тим громадянам, що вкрай її потребують і не можуть сповна самостійно себе забезпечити. При цьому рівень індивідуальних доходів переважної більшості громадян забезпечує їх високу платоспроможність. У цілому, образно кажучи, небажання суспільства сплачувати високі податки набагато сильніше бажання мати високий рівень соціальної захищеності.

Скандинавська, а також частково північноєвропейська, модель є певною мірою протилежністю американської і ґрунтується на досить високому рівні державної централізації національного продукту — 50—55 %. Ця модель характеризується активною соціальною політикою держави. Соціальні гарантії і послуги охоплюють практично всі прошарки населення (недаремно в літературі досить часто цей тип економіки називають «шведський соціалізм»). Тобто прагнення до високого рівня соціальної захищеності вище за небажання сплачувати високі податки (звісна річ, це досить умовне твердження) .

Західноєвропейська модель, за якої державна централізація національного продукту перебуває в межах 35—45 %, будується за принципом «золотої середини». Вона передбачає і досить високий рівень соціальної захищеності громадян, і певну вибірковість у наданні соціальних гарантій. Модель заснована на засадах конкуренції між державною і приватною соціальною сферою. При цьому громадяни і достатньо платоспроможні, щоб оплатити платні послуги, і мають досить високі соціальні гарантії. У цій моделі оптимізується як рівень оподаткування, так і сфера державного фінансування соціальних послуг.

Виділення фінансових моделей можна проводити також за характером реалізації соціальних функцій держави. Однією з домінуючих у сучасній економічній теорії є доктрина «змішаного економічного ладу» та його різновиду — «соціально-ринкового господарства», що декларують єдність двох аспектів — державного регулювання та ринкового саморегулювання. Західні теоретики, визначивши змішану економіку як суспільний лад, що ґрунтується на політичній демократії, рин­ковій економіці та державній системі забезпечення певного рівня доходів і безоплатних державних послуг, виділили кілька моделей соціально-ринкового господарства. Першій моделі притаманний головний акцент на добродійності та суспільній допомозі в реалізації соціальної політики. Підтримка держави адресується тільки нужденним верствам населення. У другій моделі гарантії соціального захисту реалізуються переважно через систему соціального страхування. Розмір соціальних виплат прямо пропорційний сумі соціальних внесків, що сплачувались у спеціальні фонди. Третя модель охоплює усе населення, на основі надання державної допомоги до рівня життє­вого стандарту. Ця модель засновується на значному перерозподілі через бюджет коштів від більш забезпечених до менш забезпечених верств населення.

Моделі соціально орієнтованої економіки можна класифікувати й за іншими критеріями:

за місцем соціальної політики серед національних пріоритетів;

за розподілом соціальних функцій між державою, підприємницьким сектором та громадянами;

за масштабами державного сектору, що визначається обсягами національного продукту, призначеного до перерозподілу, і часткою зайнятого у державному секторі населення;

за особливостями соціальної політики.

Класифікація за означеними критеріями, цілями та інструментами дає змогу визначити чотири основні моделі соціальної політики держави, які безпосередньо впливають на фінансову модель суспільства. Першу модель називають континен­тальною, або німецькою. Їй властиві формування страхових фондів в основному за рахунок роботодавців, розвинена система соціального партнерства і прагнення забезпечити повну або високу зайнятість. Друга модель, англосаксонська, перед­бачає більш пасивний характер державної політики зайнятос-ті, високу питому вагу приватних соціально орієнтованих компаній. Для країн півдня Європи характерна середземноморська модель, за якої соціальна політика адресована соціально незахищеним категоріям громадян і не має всеосяжного характеру. Четверта, скандинавська, модель належить до типу соціал-демократичних економік. Її особливість — тлумачення соціального добробуту як цілі економічної політики. Відповідно вона передбачає високі (більше 50 %) обсяги перерозподілу національного продукту через бюджет.

Здійснюючи ринкову трансформацію економіки і фінансової системи, Україна насамперед повинна визначитися: на котрий тип фінансової моделі вона орієнтується? Це одне з тих стратегічно важливих питань, без відповіді на яке неможливо забезпечити цілеспрямованість і скоординованість реформ. Важко їх здійснювати, не знаючи чітко, на що вони спрямовані і до якого результату повинні привести. У жодному з багатьох програмних документів, що розроблялися в Україні протягом одинадцяти років незалежності, не було чітко сформульовано, до чого вона прагне у сфері державного перерозподілу національного продукту, який тип фінансової моделі вона бере за стратегічний орієнтир. Таким чином, якщо у сфері фінансів підприємств існував чітко окреслений вектор — перехід на ринкові умови господарювання на основі реалій комерційного розрахунку, то в бюджетній системі досі не ясно, до чого, власне, прагне Україна.

Відсутність чітких стратегічних орієнтирів і тактичних завдань, проте, зовсім не означала, що не змінювалися місце і роль бюджету у фінансовій системі. Рушійним мотивом перетворень стали фінансові труднощі, що змушували державні структури здійснювати постійне реформування бюджету. Це відбилося як на структурі доходів і видатків бюджету, так і на його ролі в перерозподілі ВВП, про що свідчать такі дані (рис. 21).

Наведені офіційні дані (на відміну від даних, наведених у табл. 5, які враховують неподаткові доходи бюджету і не враховують платежів у позабюджетні цільові фонди) свідчать про стабільну тенденцію до зниження рівня бюджетної централізації ВВП, що спостерігається починаючи з 1995 р. Певною мірою поштовхом до цього послужило зниження з 1994 р. ставок за двома основними податками — на додану вартість і на прибуток підприємств, що забезпечували до того часу біля 80 % доходів бюджету. Ставка податку на додану вартість була знижена більше ніж на чверть — із 28 до 20 %. Замість податку на дохід (об’єктом оподаткування була та сама додана вартість — фонд заробітної плати і прибуток), котрий стягувався спочатку за ставкою 18, а потім 22 %, був упроваджений податок на прибуток за ставкою 30 %. Якщо врахувати, що співвідношення прибутку і фонду заробітної плати в доданій вартості на той час становило приблизно 50 : 50, то ставка податку на дохід 22 % відповідала ставці податку на прибуток в розмірі 44—45 %. Таким чином, рівень оподаткування прибут­ку знизився на третину.

Рис. 21. Динаміка співвідношення в Україні доходів і видатків бюджету до ВВП*3

*3: {Бюлетень Національного банку України. — 2002. — № 1.}

У цілому саме зміни в системі оподаткування і статусі цільових фондів впливали на відношення доходів і видатків бюджету до ВВП. Так, пенсійний фонд спочатку був сформований як позабюджетний, але в 1994 р. він був включений до складу бюджету, що й стало однією з причин істотного підвищення цього року рівня бюджетної централізації ВВП. З 1997 р. цей фонд був виведений зі складу бюджету. З 1999 р. були скасовані внески у Фонд ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту населення. Проте ці зміни по-різному впливали на рівень державної централізації ВВП. Скасування внесків у Чорнобильський фонд справді означало зниження рівня оподаткування, тоді як зміна статусу Пенсійного фонду змінювала тільки розміщення державних коштів — у бюджеті чи в окремому фонді, але зовсім не знижувала рівень державної централізації ВВП.

Проаналізовані нами зміни рівня оподаткування і бюджетної централізації ВВП в Україні свідчать про певну їх взаємозалежність. І все ж у динаміці рівня бюджетної централізації ВВП багато чого залишається неясним. Наприклад, період із 1994 до 1996 рр. був досить стабільним як із погляду податкового законодавства, так і статусу основних цільових фондів. За логікою, ця стабільність повинна була стабілізувати і рівень бюджетної централізації ВВП. Але цього не сталося, він продовжував знижуватися. Виведення з бюджету Пенсійного фонду і скасування внесків у Чорнобильський фонд начебто мало посилити стрімкість цього зниження, але воно, навпаки, сповільнилося.

Ще більше запитань виникає при зіставленні динаміки ВВП і обсягів бюджету в порівнянних цінах. Характерною рисою динаміки ВВП було його зниження до 2000 р. при уповільненні темпів падіння починаючи з 1996 р. (див. рис. 8), обсяги ж бюджету як у номінальному, так і в порівнянному (перераховані з урахуванням індексу інфляції) виразі зростали. Елементарна логіка свідчить, що коли в порівнянному виразі обсяги ВВП знижуються, а бюджету — зростають, то рівень бюджетної централізації ВВП повинен збільшуватися, що не відповідає наведеним на графіку (див. рис. 9) даним. Оскільки показники бюджету більш реальні — це суми, відображені на рахунках в установах банку, то виникають сумніви щодо реальної динаміки ВВП. Адже наведена динаміка зниження рівня бюджетної централізації ВВП, якщо вона відповідає дійсності, відображає не мало, не багато, а фінансову революцію, тобто перехід від скандинавського типу фінансової моделі до американського типу. Як можна було здійснити це за такий короткий термін, просто не зрозуміло, тим більше, що подібне завдання ніколи не ставилося. Тому до офіційних показників державної, у тому числі бюджетної, централізації ВВП у бюджеті слід ставитися дуже обережно. Унаслідок офіційного завищення ВВП у порівнянних цінах, створюється враження про зниження рівня його бюджетної централізації, що спотворює процеси, які реально відбуваються.

Хоча офіційно питання про вибір типу фінансової моделі, який визначав би роль і місце бюджету держави у суспільстві, не ставилося, воно є одним із найактуальніших у ринковій трансформації — фінансової системи. Україні не уникнути цього вибору, тому що це одне з ключових питань ринкових реформ. Подальші орієнтири економічної і соціальної, фіскальної і монетарної, податкової і боргової політики залежать від відповіді на це питання. У зв’язку з цим проаналізуємо можливі варіанти реформування бюджету з позицій його ролі в суспільстві та місця у фінансовій системі.

Дуже часто під час обговорення питання про тип соціальної політики, яку потрібно проводити в Україні, висловлюється думка, що найбільш прийнятною для країни є активна державна політика за скандинавськими стандартами. По-перше, тому, що це відповідає колективістському духу народу, якому начеб­то завжди було властиве прагнення до суспільного спожи-вання. По-друге, у зв’язку з тим, що накопичено значний досвід у створенні колективних (суспільних) фондів споживання. Тобто робиться висновок, що скандинавська модель найближча Україні.

Хоча ця теза і дуже спірна, з нею можна було б погодитися, якби не одна деталь. Скандинавська фінансова модель, так само, як і даний тип соціальної політики, справді формують високий рівень соціальної захищеності. Але ця модель передбачає високий рівень оподаткування, у тому числі індивідуальних доходів — до 60—70 %. За таких ставок податку забезпечити громадян достатніми доходами для задоволення їхніх потреб можна лише за умови високого рівня національного продукту на душу населення — від 20 до 40 тис. дол. США за рік. Якщо порівняти цей показник із рівнем національного продукту на душу населення в Україні — біля 800 дол., то стає очевидним, що якою б близькою скандинавська модель не була українському народові, реальних економічних передумов для неї немає. Адже, з одного боку, достатніх податків із таких мізерних доходів зібрати неможливо, а тому державні соціальні послуги будуть надаватися (і це відповідає нинішньому стану справ у соціальній сфері України) на дуже низькому рівні. З іншого боку, високий рівень оподаткування, властивий цій моделі, значно скоротить і без того мізерні доходи громадян.

Таким чином, можна констатувати, що скандинавська фінансова модель на даний момент і на найближчу перспективу просто неможлива в Україні. Навряд чи з цих же причин можливий і перехід до американської моделі — у значного прошарку населення не буде фінансових можливостей оплатити переважну частину платних соціальних послуг. На наш погляд, найбільш прийнятною за рівнем державної централізації національного продукту для України є сьогодні західноєвропейська модель, що зорієнтована і на доволі високий рівень державних соціальних гарантій, і на розгалужену мережу плат­них послуг, і на широкий розвиток систем соціального і ме-дичного страхування. За характером реалізації соціальної політики, на нашу думку, найкращим орієнтиром для України може бути німецька модель соціально орієнтованої економіки. Аналізуючи сьогоднішню ситуацію в соціальній сфері України, можна дійти висновку, що вона, хоча й спонтанно, розвивається саме в такому напрямку. Поряд із державними нав­чальними і медичними установами, виникло і функціонує досить багато приватних. Державні установи також надають широкий спектр платних послуг. Ці перетворення в соціальній сфері ведуть до поступової трансформації і фінансової моделі.

Отже, і логіка фінансово-економічних перетворень, і практика реформ свідчать, що саме західноєвропейська фінансова модель повинна стати основним орієнтиром у проведенні бюджетних реформ. Бюджету має бути відведене важливе місце в перерозподільних процесах, але бюджетні взаємовідносини не повинні підривати основ самофінансування підприємств і самозабезпечення громадян. На наш погляд, саме це найбільше відповідає напрямку ринкових реформ в Україні.